Desapropriação em faixa de fronteira: o jogo que não acaba mais quando termina

Desapropriação em faixa de fronteira: o jogo que não acaba mais quando termina

Recentemente, o Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu, em sede de repercussão geral (Tema 858), que decisão definitiva proferida em ação de desapropriação pode ser revisitada por meio de ação civil pública (ACP), em defesa do patrimônio público, para discutir a dominialidade do bem expropriado, mesmo expirado prazo decadencial para propositura de ação rescisória.

No julgamento do Recurso Extraordinário n° 1.010.819/PR (“RE”), a tese de repercussão geral aprovada foi a seguinte:

  •  O trânsito em julgado de sentença condenatória proferida em sede de ação desapropriatória não obsta a propositura de Ação Civil Pública em defesa do patrimônio público para discutir a dominialidade do bem expropriado, ainda que já tenha expirado o prazo para ação rescisória.
  •  Em sede de ação de desapropriação, os honorários sucumbenciais só serão devidos caso haja devido pagamento da indenização aos expropriados.

O RE foi originado de ação de desapropriação ajuizada pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) em relação a terras localizadas em região de fronteira no oeste do Estado do Paraná, área historicamente marcada por conflitos fundiários.

A desapropriação transitou em julgado condenando o INCRA ao pagamento de indenização bem como honorários de sucumbência. Após mais de dois anos, o Ministério Público Federal (MPF) propôs ACP contra os desapropriados alegando que os imóveis localizados em faixa de fronteira sempre estiveram incorporados ao patrimônio da União e que, por esta razão, não fariam jus ao valor da condenação fixado na sentença da ação de desapropriação.

Na ACP foi deferida liminar para suspender o levantamento da indenização e da verba sucumbencial até julgamento definitivo. O feito chegou ao Superior Tribunal de Justiça, que entendeu ser legítimo, em defesa do patrimônio público, a inviabilização, mediante ajuizamento de ação civil pública, de levantamento de honorários advocatícios sucumbenciais advindos de desapropriação de imóvel, cujo domínio é questionado por ser da União.

No STF, o Ministro Relator Marco Aurélio votou pelo provimento do RE e propôs a seguinte tese: “o ajuizamento de ação civil pública não afasta os efeitos da coisa julgada”. O Ministro Alexandre de Moraes, no entanto, abriu divergência para negar provimento ao RE e autorizar a propositura de ACP para discutir a dominialidade do bem expropriado, ainda que expirado o prazo para ação rescisória.

Moraes foi acompanhado pelas Ministras Rosa Weber e Cármen Lúcia, e pelos Ministros Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski, Luiz Fux e Luís Roberto Barroso.

Para a maioria dos Ministros, considerando que no âmbito da ação de desapropriação não há discussão sobre o domínio do bem expropriado, essa discussão não é atingida pela coisa julgada e, em benefício do interesse público, pode ser objeto de discussão em ACP mesmo após expirado o biênio decadencial da ação rescisória.

Já os Ministros Dias Toffoli e Nunes Marques entenderam que, embora a questão da dominiliadade do bem não tenha transitado em julgado, por se tratar de questão prejudicial e não ter sido objeto de análise na ação de desapropriação, a verba de sucumbência estaria, sim, atingida pela coisa julgada, não podendo ser rediscutida no âmbito da ACP.

De acordo com Nunes Marques, os honorários são devidos pelo trabalho do advogado no processo de desapropriação e não pelo direito de propriedade do expropriado. Além disso, a verba honorária é devida pelo princípio da causalidade, pois “[…] quem deu causa à desapropriação não foi o expropriado, mas sim o expropriante. E mesmo que se reconhecesse a propriedade da União, a ação de desapropriação seria extinta sem mérito, e mesmo extinta sem mérito, uma vez citado, levaria à condenação por honorários”.

Tecnicamente, a questão envolvendo o domínio do bem objeto da ação de desapropriação não é (e nem pode ser) objeto de discussão, pois nela o que se discute é o procedimento e o valor justo. A questão da titularidade do domínio é questão prejudicial de mérito e, por esta razão, não é atingida de imediato pela autoridade da coisa julgada.

Sem prejuízo, o entendimento adotado pelo STF acaba por criar uma situação de preocupante insegurança jurídica, pois a decisão proferida no âmbito da ação de desapropriação será, em última análise, sempre passível de questionamento em relação ao domínio do bem frente ao interesse público. Ou seja: não transitará em julgado.

Embora a questão do domínio não tenha sido atingida pela eficácia preclusiva da coisa julgada por se tratar de questão prejudicial de mérito, a decisão que fixou a indenização aos expropriados bem como a verba honorária sucumbencial foi, sim, atingida pela força soberana da res judicata.

Assim, salvo melhor juízo, o comando que arbitrou a indenização restou definitivamente decidido, não podendo ser ulteriormente objeto de nova análise pelo Poder Judiciário por meio de ACP uma vez escoado o prazo para propositura de ação rescisória.

Parece-nos acertada a posição de Toffoli: “[…] desculpe-me, mas o Incra propôs equivocadamente a ação. Se a ação civil pública está correta, o Incra propôs equivocadamente a ação. Se a ação civil não está correta, manter-se-á o direito inclusive dos supostos proprietários. Quem entrou com a ação foi o INCRA”.

Veja-se, quem propôs a ação foi o INCRA; quem outorgou os títulos aos particulares foi o Estado do Paraná; e agora quem está buscando retificar o erro do Estado é o MPF em benefício do próprio Estado. E quem deve suportar o ônus de tantos erros assim é o particular desapropriado e o advogado que trabalhou por mais de uma década defendendo o particular do Estado.

Sabe-se que a coisa julgada não é só uma regra processual e é mais que um princípio constitucional. Em última análise, a coisa julgada é o que dá razão de ser ao exercício da própria atividade jurisdicional prestada pelo Estado, que tem nas mãos o poder/dever de encerrar conflitos sociais e, assim, estabilizá-los.

Sem a necessária estabilidade da vida social conferida pela autoridade soberana da res judicata, as contendas seriam intermináveis e a insegurança seria imperativa. A confiança no Direito, portanto, está umbilicalmente ligada à autoridade da coisa julgada.

A antítese da coisa julgada é a ação rescisória, meio processual apto a desconstituir decisões transitadas em julgado desde que proposta dentro do biênio decadencial e os estritos requisitos legais.

A regra geral, portanto, é: decisão definitiva só poderá ser “revista” dentro do prazo de dois anos por meio de ação rescisória, cujas hipóteses de cabimento são restritas e rigorosas. E a razão de ser da regra é a estabilidade que se espera do discurso jurídico, ultimado pela decisão judicial.

Com o devido respeito, em que pese o entendimento no sentido de que a questão do domínio dos bens objeto da ação de desapropriação não ter transitado em julgado, parece-nos que a decisão que (i) fixou a indenização em favor dos expropriados; bem como (ii) arbitrou a verba honorária, foi, sim, atingida pela preclusão máxima da res judicata.

Assim, soaria mais razoável que, ainda que o STF autorizasse a discussão sobre o domínio de áreas expropriadas por meio de ACP (já ultrapassados os dois anos da ação rescisória), que mantivesse os valores fixados na sentença da ação de desapropriação (ainda que fosse pela posse exercida pelos particulares).

Não são poucas as ações expropriatórias que são propostas sem embasamentos técnicos sólidos e claros em relação à área que se busca desapropriar e que, em razão disso, demoram décadas para serem resolvidas, em evidente prejuízo ao particular.

Agora, com base neste novo entendimento do STF, a ação que já carecia de paridade de forças entre o ente expropriante e o particular expropriado, passou a ser ainda mais temerária, pois poderá ser revista a qualquer momento.

Da forma como ficou decidido pelo STF, o particular (bem como os seus patronos) expropriado está condenado a conviver com o fantasma da insegurança jurídica, pois, em nome do interesse público, o processo expropriatório poderá ser, a qualquer momento, revisitado por meio de ACP para discussão de domínio.

Enfim, tratando-se de desapropriação (especialmente desapropriação envolvendo áreas localizadas em faixas de fronteira), infelizmente “o jogo não mais acaba quando termina” e o entendimento firmado pelo STF colocou em xeque a estabilidade que se espera do discurso jurídico, ultimado pela decisão judicial definitiva.

Matheus Bene Cannizza, advogado no Diamantino Advogados Associados

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