Portaria que cria atalho para cobrar dívidas é ilegal

A Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN) editou a Portaria nº 948 (set/2017) e criou o Procedimento Administrativo de Reconhecimento de Responsabilidade (PARR). O artigo 1º diz que o ato normativo “regulamenta o procedimento administrativo para apuração de responsabilidade de terceiros pela prática da infração à lei consistente na dissolução irregular de pessoa jurídica devedora de créditos inscritos em dívida ativa administrados pela PGFN”.

O PARR será instaurado pela unidade da PGFN responsável pela cobrança da dívida contra terceiro cuja responsabilidade se pretende apurar. O potencial responsável será notificado e terá o prazo de 15 dias para apresentar impugnação. A impugnação será apreciada pelo próprio “Procurador da Fazenda Nacional em exercício na unidade descentralizada responsável pela inscrição em dívida ativa” (art. 5º). Se a impugnação for considerada improcedente, o terceiro será incluído na inscrição em dívida ativa na condição de devedor (art. 7º, §1º). Existe previsão de recurso administrativo, que será apreciado por procurador de cargo superior àquele que apreciou a impugnação. A autoridade superior poderá atribuir efeito suspensivo ao recurso (art. 6º, §2º).

Feito o resumo do procedimento, passamos à análise crítica. Primeiramente, chama a atenção a apresentação, pela Portaria, de dois termos bastante genéricos, quais sejam: “terceiro” e “dissolução irregular”. A inexistência de definição sobre quais pessoas ou situações estariam abarcadas pelos conceitos abre campo para muitas controvérsias.

Com relação a ausência de definição sobre quais seriam as pessoas abarcadas pelo conceito de “terceiro”, isso significa que, a princípio, qualquer um que não seja a própria pessoa jurídica devedora poderia vir a ser sujeito passivo do PARR. Nesse contexto, indaga-se: quais são as pessoas que podem ser responsabilizadas por débito de pessoa jurídica dissolvida irregularmente? Pode o sócio-diretor? Sócio (não diretor)?Diretor (não sócio)? Ex-sócio?Ex-diretor? Sócio de fato?

Além da função do terceiro, deve-se considerar também quando ela foi exercida, ou seja, se o exercício da função foi contemporâneo ao fato gerador do tributo objeto da cobrança ou à dissolução irregular em si.

No que diz respeito à “dissolução irregular”, uma leitura a contrario sensu da Portaria dá uma ideia do que a PGFN pode entender por dissolução irregular. Prescreve a Portaria que, na impugnação, poderá ser juntada “cópia dos documentos que comprovem o regular funcionamento da pessoa jurídica, como notas fiscais, livros contábeis e fiscais, extratos bancários, relação de empregados e comprovação de tributos correntes”.

O texto suscita reflexão. Ausência de conta bancária, empregados ou pagamento de tributos correntes representa dissolução irregular de pessoa jurídica? A paralisação da atividade, só por só, gera responsabilização de “terceiros”?

Como visto, o tema pode gerar uma multiplicidade de situações. Além disso, deve-se considerar que não existe consenso na jurisprudência sobre muitas das questões suscitadas nos parágrafos anteriores. A combinação destas circunstâncias provocará muitos embates no PARR.

As discussões que podem travadas no âmbito do PARR, mas, em rigor, elas sequer poderiam ocorrer. E não poderiam porque, na essência, o PARR é ilegal. Isso por dois motivos.

Primeiro, o PARR é ilegal porque foi criado por Portaria e isso deveria ser disciplinado em lei.

O segundo motivo ajuda a entender o primeiro. Explico. No ordenamento jurídico brasileiro, três são as situações que autorizam a constituição de título executivo contra determinada pessoa. São elas: i) processo administrativo (lançamento tributário de ofício, p. ex.), ii) consentimento (títulos de crédito, p. ex.); e iii) decisão judicial. No caso, o PARR quer ser um processo administrativo (i) para dispensar a decisão judicial (iii).

Se bem analisado, é possível notar que o PARR foi criado para contornar a exigência de decisão judicial para o redirecionamento das execuções fiscais. O PARR criou um atalho para o redirecionamento. O procedimento, no entanto, é tão curto quanto ilegal.

Na verdade, da forma como foi disciplinado, nem uma lei poderia criar o PARR. É que o procedimento administrativo apto a criar um título executivo a autorizar a execução forçada contra o patrimônio do devedor é aquele em que estejam asseguradas garantias básicas e constitucionais do devido processo legal. Não há dueprocessoflaw sem direito de defesa e contraditório. E tais direitos não são observados quando não se tem juízes imparciais e independentes. O PARR, como se viu, criou um procedimento em que os procuradores atuam como juízes da própria causa.

A iniciativa da PGFN de criar alternativas para melhorar a eficiência da cobrança do oceano de débitos inscritos em dívida ativa é louvável. A tentativa de fazer isso sem a observância dos parâmetros legais e constitucionais, não.