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Não deve incidir ITR em comunidades quilombolas
Claudio Lopes Cardoso Junior
19.02.2014

"Aos remanescentes das comunidades dos quilombos que estejam ocupando suas terras é reconhecida a propriedade definitiva, devendo o Estado emitir-lhes os títulos respectivos". Essa é a previsão constante do artigo 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Com o objetivo de regulamentar o artigo 68, foi editado o Decreto Presidencial nº 4.887/2003, cujo artigo 3º confere ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) competência para "a identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades dos quilombos"

De acordo com dados divulgados pelo INCRA, em 2012, os territórios quilombolas já titulados representavam 0,12% do território nacional. O mesmo levantamento revela estimativa de que o total não chegará o patamar de 1%. 

O processo de titulação, porém, avança carregando indefinições. É que tramita no Supremo Ação Direta de Inconstitucionalidade  que questiona o Decreto. A ação pende de julgamento, mas já conta com um voto, o do ex-ministro Cezar Peluso, pela inconstitucionalidade. Há também, no Congresso, proposta de Decreto Legislativo, que pretende sustar a aplicação do ato normativo presidencial. 

A principal inconstitucionalidade aventada, na ADIN e no Decreto Legislativo, é a violação ao princípio da reserva legal. Sustenta-se que a matéria deveria ser regulamentada por lei, e não por Decreto Presidencial, que, na hipótese, teria extrapolado seu âmbito de competência. 

Se o STF e o Congresso dão sinais de que o processo de titulação deve ser interrompido, o mesmo não se pode dizer do Ministério Público Federal. Recentemente, o MPF divulgou informação a respeito da existência de ações civis públicas movidas pelo órgão em face do INCRA para que este dê andamento no reconhecimento de território quilombola em Vitória da Conquista.

 A indefinição a respeito do território quilombola pode ser resumida da seguinte forma: a Constituição fala; o Congresso não; mas o presidente sim. E mais: O INCRA avança; o MPF quer que avance mais; mas o STF e Congresso parecem querer o contrário.

 Mesmo que ultrapassemos a discussão a respeito da [in]constitucionalidade do Decreto Presidencial, ainda assim nos depararemos em campo de indefinições sobre o território quilombola. 

É que a Receita possui entendimento de que o território deve ser tributado "normalmente" pelo Imposto sobre a Propriedade Rural. O "normalmente" consta do Livro de Perguntas e Resposta editado pela Receita sobre o ITR.

 De fato, não há nenhuma regra de isenção do imposto para o território quilombola. Também não há, pelo menos não explicitamente, previsão de imunidade na Constituição. O que existe, por ora, é Projeto de Lei no Congresso que pretende conceder a isenção àqueles territórios.

 Não me parece, no entanto, que o projeto de lei avançará. Ora, se passados mais de 25 anos, o Congresso não regulamentou o artigo 68 do ADCT e sequer avançou com o Decreto Legislativo que pretende suspender o Decreto Presidencial, é difícil imaginar que o Projeto de Lei tenha melhor sorte e velocidade.

 Enquanto isso, a Receita avança com a cobrança do ITR e provoca o questionamento a respeito da incidência do mencionado tributo. Afinal, incide ou não? Penso que a resposta só pode ser negativa por dois motivos.

Primeiro, o ITR possui função extrafiscal. É instrumento de política fundiária. No passado, chegou-se a falar numa reforma agrária pelo tributo, que tem suas alíquotas progressivas e “fixadas de forma a desestimular a manutenção de propriedades improdutivas” (CF – artigo 153, §4º, I). Nesse contexto e analisando o Direito a partir da perspectiva funcional, pode-se dizer que a função do ITR é promover a função social da propriedade rural, que consiste no exercício e desenvolvimento da atividade agropecuária.

A função social do território quilombola, no entanto, é outra. É que território tem a função de promover e/ou garantir a manutenção das manifestações da cultura da população afro-brasileiro. No mais, vale destacar que, para esse desiderato, a Constituição confere à “propriedade definitiva” das terras às comunidades dos quilombos. Em nenhum outro local a Constituição se fala em “propriedade definitiva”. 

Nesse contexto, indaga-se: uma execução fiscal de ITR poderia levar à expropriação uma “propriedade definitiva”? A pergunta suscita outros questionamentos, mas é inegável que ela representa mais um alicerce para a não incidência do ITR. 

Segundo motivo: Os títulos que outorgam o direito à propriedade são títulos em caráter colettivo e pró-indiviso. Portanto, são títulos de propriedade definitiva, coletiva e pro-indiviso, o que revela a natureza jurídica ímpar do instituto e que não me parece que se enquadra no conceito de propriedade, como definitivo na lei civil (CTN – artigo 29), que é o fato-signo presuntivo de riqueza (Alfredo A. Becker) gravado pelo ITR.  

Em suma, a função e materialidade do tributo, aliados à natureza ímpar da propriedade conferidas às comunidades quilombolas, respalda a não incidência do ITR. A Justiça Federal do Distrito Federal já possui decisões no mesmo sentido. Fala-se numa suposta imunidade tributária implícita do ITR na hipótese. Enquanto todas as discussões pendem de definição, restam às comunidades quilombolas propriedades que não se sabe se definitivas e tampouco se tributadas ou não pelo ITR. 


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